金融腐败降低了市场资源的配置效率，损害正常的金融秩序，加剧金融风险，造成资本外逃

　　近些年来，伴随着我国金融改革发展的不断深入，中国的金融腐败呈现出职务腐败居多、腐败手段越发隐蔽以及涉外性增强等新特征。

　　金融腐败的根源是对货币资金这种稀缺性资源的垄断性配置。包括发达国家在内的世界各国均对金融业实行特别的经营许可证制度，这为金融腐败提供了天然的生长土壤。同时金融腐败这颗毒瘤所带来的破坏性比一般腐败行为有过之而无不及，它不仅仅是损害了社会规则的公平性、助长奢侈之风等等，而且金融腐败降低了市场资源的配置效率，损害正常的金融秩序，加剧金融风险，造成资本外逃等，这都会直接阻碍资本形成，抑制经济增长，可能引发大规模金融危机，并且导致国家财富流失，威胁国家经济安全。

　　中国的金融反腐败工作是一项长期而艰巨的工作。从源头上遏止金融腐败的根本做法，就是加强对金融部门权力的监督约束，构建有效的权力监督约束机制。

　　金融腐败的新特点

　　金融腐败的概念极为广泛，涉及监管寻租与共谋、证券内幕交易、融资信息欺诈、信贷交易中索取额外收入等层面。根据国际货币基金组织定义，金融腐败就是金融行业的人员利用经营金融业的权力如资金配置权进行谋取私利或小集体（小团体）利益的违法犯罪行为。

　　职务腐败居高不下。中国银监会主席刘明康指出，在金融腐败案件中的职务犯罪的比例达到了80%以上。在我国的金融系统中，不管是高级管理官员，还是一般员工，都拥有较大的权力和权力异化的便利。据统计，国有商业基层机构的金融案件占总案件量的80%，具有普遍性。与此同时，近年来金融高层核心人物中不断有人因为受贿、贪污、挪用公款、非法侵占等而落马。

　　金融腐败手段隐蔽。以往的金融腐败往往是简单的贪污、受贿、挪用、盗窃公款等，手段简单，现在的腐败犯罪分子作案手段日趋隐蔽狡诈，运用高科技手段进行犯罪活动增多。他们伪造银行凭证骗取公款，或盗取他人委托保管的电脑密码指令，偷取储户存款，或利用微机联网调取异地储户存款透支，或修改微机记录，或在微机上空增存款伺机取出等等。具有很强的隐蔽性。

　　金融腐败涉外性增强。随着我国金融行业逐步走向国际市场，各金融机构纷纷在国外设立驻外机构。在积极开拓国际市场中，由于身处境外，监管不严，不少驻外金融机构违规涉足期货、地产等高风险业务，甚至违法经营，盲目担保、借贷，导致腐败案件频发。赴香港就任嘉华银行董事长的金德琴，就是利用国家监管不力的机会，将国家给银行的备用金存到自己的私人账户上，个人得利3932万港币和159万美元。中国光大集团总公司前董事长兼总经理朱小华，被不法港商所拉拢，违规批贷大笔资金，使国家蒙受了巨大损失。同时，国内的金融腐败行为实施者为了对抗惩处，他们还把案款事先转移到境外，办好护照，一旦案发立即畏罪潜逃，再利用境内外法律的不协调，对抗调查。

　　产生金融腐败的体制隐患

　　金融腐败滋生和泛滥是一个复杂和漫长的积累过程，既有金融腐败分子的主观因素，又有金融系统内部监管机制的不健全、不到位，更有多方利益体相互影响，相互保护等众多客观因素。

　　与其他行业相比，金融业的改革是相对滞后的，在改革发展的进程中，金融体制上依然存在大量的隐患。

　　金融体系治理结构存在缺陷。

　　一个内控制度健全、具有良好激励与约束机制的金融机构，发生案件的概率必然是低的。如果存在机构自身层面上的监督和激励等治理结构的缺陷所导致的预算软约束，那么就必然会产生金融腐败行为。

　　——金融企业高管人员角色定位模糊。我国金融企业高管人员往往在官员与金融家两个角色之间飘忽不定。这是由于我国所有人缺位，导致代理人定位不明确造成的。即使我国的商业银行已经先后完成或即将完成股份制改造，实现产权多元化，但大多数仍然是由地方政府和国有法人控股，董事长和行长实际上还是实行任命制，由地方政府选拔、任命，他们还是具有一定级别的官员。因此，很难在企业中确立科学合理的委托代理关系。一方面有关部门把一些没有经营管理经验的非职业经理人安排在重要的经营管理岗位，表现在国有金融企业的人力资源管理方面，一支懂经营、会管理，敢于创新，有国际化视野，有市场竞争能力的金融家队伍还没有真正建立起来。另一方面，一些经营管理者也并没有把企业的经营业绩当作自己的主要追求目标。对于企业经营者来说，由于缺乏所有者追求效益的强大压力，经营状况与本身利益没有直接关联，经营者虽掌握丰富的金融资源，但却缺乏追求盈利的动机。并且为了谋求私利，经营者有很强的金融腐败冲动。

　　——金融机构“一长制”现象严重。当前银行等金融企业制度仍然实行的是“一长制”，这种制度容易扼杀金融企业经营管理权限的制衡机制，主要责任人行长或董事长（通常称为“一把手”）权力过大。有的“一把手”素质不高，缺乏民主作风，在行内独断专行，而且在人事制度改革中，有些基层商业银行强调的是部门负责人的人事挑选权，这就可能使一个部门、一个分支机构的几乎所有干部，特别是主要业务岗位的干部，都是这个机构的负责人自行挑选的，这就形成了事实上的“内部人控制”。一旦“一把手”出现道德风险，就不可避免地会出现权力寻租、钱权交易等情况。

　　——业绩考核仍以揽存为标准。在我国目前的16家商业银行中，以存贷差的方式所赚取的利润占总利润的80%以上，其余20%利润来自中间业务。而国外一些成功银行却不是这样，如花旗银行，其70%的利润来自中间业务。因此，国内许多商业银行暗地里将员工所吸引的存款数同奖金挂钩，有的甚至与职务升迁挂钩。尽管这是监管层屡屡禁止的，但屡禁不止。揽存依然是目前商业银行十分普遍的现象。“揽存”这一现象在实践中还常常表现为“高息揽存”，也就是通过变相提高存款利息或给予某些利益，以达到增加存款数量的目的；或者为了力求稳住存款源，即使给他们放贷也会怠于审查，甚至提供存款客户的预留印鉴或帮助伪造金融票据。因此，现行我国商业银行的业绩考核机制在一定程度上不利遏制金融腐败行为。

　　金融纪检监察机制功能尚待强化。

　　金融系统的各级纪检监察机构作为金融工作的服务保障部门，其作用是完成党章赋予的三项任务，全面履行纪检监察的四项职能：监督检查各金融机构及其工作人员贯彻实施党和国家的政策和法律、法规，特别是贯彻国家金融政策、法规、制度的情况，保证政令畅通；查处金融机构及其工作人员违反党和国家的政策和法律、法规，特别是违反国家金融政策、法规、制度的案件，保障国家资金的安全；依照党和国家的有关政策、法规，保证各金融机构和金融机构工作人员依法行使职权；教育金融机构工作人员忠于职守，秉公办事，保持廉洁，艰苦奋斗，保证金融建设和改革的顺利进行。

　　但从现行的金融纪检监察工作体制运行看，还存在不少障碍，使现行银行架构下的纪检监察工作不同程度受到影响。

　　——纪检监察机构设置缺乏独立性。自1999年金融系统党的组织关系实行垂直领导体制之后，派驻机构对金融机构开展纪检监察业务仍然借助人民银行的监管职能，很难直接有效的对金融机构实施监督。并且在县一级的机构设置上，金融系统只设立了监察室，而未设纪检机构。在机构设置的具体实施过程中，一些金融机构内部至今未设立纪检监察部门，根本没有纪检监察机构的编制，也未配备专职的纪检组长和纪检监察干部，全是挂靠于支行的办公室或其他部门，有的甚至就由行长一身兼，既是监督者又是被监督人。

　　调查显示，有82.2%的人认为，金融纪检受本级人民银行行长领导，或者受本级行影响；不到20%的人认为纪检部门有独立性。而独立性的缺乏直接影响了反腐败工作绩效——47%的人认为查处腐败受到本级人民银行领导的直接干预，当然还受到地方政府和上级单位干预。

　　——纪检监察监督容易流于形式。“上级监督、同级监督、下级监督”的三级监督网络乏力。上级监督在客观上，由于上级与下级在地域上有一定距离，不能进行实时实地监督，只能通过下基层检查指导，听汇报、看材料多，真正沉下去的少；主观上，由于受社会风气和个人利益的影响，一些金融机构对下属迁就袒护，不去实施有效的监督，有的甚至该提醒的不及时提醒，该警示的不予以警示，该查处的查而不处，或大事化小，小事化了，监督乏力。同级监督中，纪检监察工作没有摆上党委（组）的重要议事日程，往往是说起来重要，做起来次要。下级监督时，一方面是群众对本单位、本部门的重大决策无法参与，加上行务公开透明度不高，群众想监督也无从下手；另一方面，由于商业银行减员增效，员工担心对领导干部进行监督会影响自己的得失去留，不敢监督。

　　同时，纪检监察人员素质不适应也是造成监督不利的一个重要原因。目前在配备纪检监察干部上，对业务干部、年轻干部和高学历干部考虑不多，致使金融纪检监察干部队伍在结构上表现为年龄偏大、知识层次不高、业务素质欠缺。对纪检监察干部的管理仍然是封闭式管理，名为派驻，实为内部使用。缺少复合型人才。在对要害岗位人员任用、重大的经营业务活动，如大额贷款、信用担保、外汇交易、资金拆借和费用开支等的监督则流于形式，特别是对内控制度和风险防范的执法监察大都处于盲点。

　　金融外部监管体制还不完善。

　　金融监管是相关政府职能部门依据社会公众赋予的权力，作为人民和政府的代表对金融市场进行规划、管理和监督，维护金融市场的运行秩序与相对稳定。金融监管当局在依法获得金融监管职权之后，便拥有了对金融市场秩序、金融机构行为以及金融机构的偿付能力进行管理和监督的“垄断”权力。如果这种垄断性权力失去控制或者无法履行，那么金融监管官员和金融机构的人员就有进行金融腐败的条件和机会。

　　——金融监管部门不独立，人事制度缺乏约束。我国的金融监管部门其实是监管机制上的附属物，不具备一定的独立性。其一，不能独立于政府部门。全国的金融机构具备从部、局、处到科的对应行政级别，监管当局很难真下重手。其二，不能独立于被监管机构。名义上监管当局要保护存款人利益，实际上这种保护是建立在“通过保护金融机构以保护存款人利益”的基础上的。而恰恰正是在“保护机构”的幌子下，使得诸多的违规行为披上了“合法的外衣”。因此，面对我国银行业依然存在巨额不良贷款的事实，监管者似乎无从入手。并且都是在纪检部门查实犯罪当事人的腐败行为后，其信贷交易中的违规操作才会浮出水面。

　　现阶段，金融监管机构的干部人事制度缺乏必要的约束机制，使得金融监管者与被监管者之间人员流动的随意性很大。在我国，大量的金融监管官员主动“下海”经营金融机构和少数金融机构负责人“上岸”到监管部门任职。久而久之，金融监管机构和金融经营机构可能陷入一张巨大的“关系网”中，为了共同的经济目标而逐渐成为“一家人”，私下进行“暗箱操作”。

　　——金融监管理念有偏差，监管制度存在缺陷。目前金融监管的指导思想存在一定偏差。监管的惟一原则应当是合规性，合规性是最便于操作的，而风险监管在提高被监管者机会主义行为的同时，也使监管当局自身背上了包袱——如果揭了盖子，等于自身没有控制好风险，这也就加大了监管当局自身的道德风险，可能会避免触及风险背后的诸多恶性问题。

　　现行的是“分业经营，分业监管”的监管制度，存在银监会、证监会、保监会三大行业监管体和人民银行、外汇管理局两大功能监管体。五个部级单位的设立在形式上是先进的，但实质上却有很多问题。原因在于，第一，分业监管必须要有相应的协调机制相配套，否则，必然会导致监管真空和灰色交易地带的形成。分业监管中相互间的信息不畅通甚至以邻为壑便宜了诸多的搬仓硕鼠。第二，机构监管与功能监管的分离导致犯罪分子有空可钻，在中央银行和外汇当局并不明了案件和机构情况的背景下，资金转移成为可能。

　　构建有效权力监督约束机制

　　深化金融企业产权改革，优化公司治理结构。

　　加强对现有金融机构的制度建设，进一步优化金融企业的治理结构，提高金融业的透明度，形成健全的权力制衡机制，抑制金融腐败。 要从根本上解决目前我国金融机构所有人的缺位问题，其根本途径在于深化产权改革。

　　近二十年来金融体制改革的历程表明，仅仅建立银行的公司化治理结构，从形式上形成一种制衡的权力安排并不困难，真正困难的是产权改革，是引进战略投资者，是建立依托多元投资主体的股份制治理结构，形成运行有效的监督约束机制。鉴于中国目前的国情，实现这一目标宜采取以下两种方式：

　　一是促进投资主体多元化。由于所有制方面的限制，导致了中国国有金融机构垄断的局面。随着我国非国有企业的发展壮大，非国有经济的融资要求却越来越难，极易引发金融腐败行为。因此，要对现有的金融体制实施改革，首先要打破所有制方面的限制，发展新的体制。放宽市场进入和退出“壁垒”，让那些效益良好的经济实体进入金融市场交易，让那些经营亏损、资不抵债甚至是违规经营的经济实体从金融市场上有序地退出。

　　二是引入战略投资者。在我国金融市场不断开放，而我国金融水平还很落后的情况下，我国的金融企业应当按照公平公正的原则，积极引进国内外实力雄厚并具有一流管理水平的战略投资者来增强国有金融企业的资本实力，改变股权结构，改进管理模式，加速和国际先进银行接轨，优化公司治理结构。

　　国有金融企业的公司治理既是制度创新，也是组织创新。公司化改造之后的国有金融机构由若干战略出资人和众多中小股东共同组成股份有限公司，从制度上可以避免政府对其进行制度外的直接干涉。通过产权结构的调整，逐步建立适合金融企业的公司治理结构，可以减少腐败滋生的空间。

　　加强金融纪检监察功能，发挥综合监督优势。

　　金融企业纪检监察机构不仅是金融企业内控体系的一部分，还能够通过特有的政治优势和组织优势，加强与风险管理、稽核、审计、人力资源等部门的协调，充分发挥监督部门的整体合力，有效遏止金融腐败。

　　首先，要提高金融系统纪检监察部门的独立性。在金融系统党的关系垂直领导之后，纪检监察机关应当按照党政组织的行政隶属关系设置机构，即改派驻金融系统的纪检监察机构为直接派驻金融机构。将派驻纪检监察机构同金融机构的内设机构合二为一，受上一级派驻机构和同级党政的双重领导。在干部管理、工资待遇和经费划拨等方面实行真正“派驻”。减少金融纪检监察部门受到外界各种因素的干扰，提高金融系统纪检监察部门的独立性。

　　其次，要加强金融系统纪检监察部门的力量。随着金融业务的国际化，现代金融业务划分越来越细，专业性越来越强，金融犯罪也朝着专业化、科技化、高智商化方向发展。金融纪检监察干部需要在工作艺术和业务能力上有超人之处。不但要对纪检监察业务熟记在心，还要钻研新的金融业务技术，真正成为金融工作的行家以及纪检监察战线上的精兵强将。

　　再有，要与时俱进开展金融纪检监察工作。我国加入WTO以后，意味着社会多种经济成分的各种经济活动都将超出国界、地域和行业，腐败现象的形式和内容也将发生深刻变化。金融纪检监察工作要在工作思路、工作方式和工作方法上与时俱进，要紧紧围绕新的历史时期经济犯罪、腐败行为和监督制约机制上出现的新情况和新问题开展工作。同时要加大制度创新的力度，尤其要管好有权、管钱的岗位和人员，从制度上遏止金融领域经济犯罪和腐败现象蔓延的势头。

　　同时，金融企业纪检监察工作的一个重要任务，就是充当好组织协调的角色，加强与风险管理、稽核、审计、人力资源等部门的协调，充分发挥监督部门的整体合力。充分发挥金融企业纪检监察工作的综合监督优势，可以从以下两个方面入手。

　　一是形成纪检监察机构与监事会的优势互补。前者是企业党的组织系统中最高监督部门，后者是企业法人治理结构中最高监督部门，两者在监督约束中可以充分协调，互相加强。

　　二是加强纪检监察机构与稽核审计部门的紧密配合。在金融企业的内部监督体系中，除监事会面向高层管理人员外，面向中层和基层的主要监督力量是稽核审计和纪检监察。纪检监察的工作重点在于“人”，工作范围比较宽泛，主要是针对金融腐败的事先防范和事后处理，而稽核审计的工作重点在于“事”，工作较为单一，主要是针对金融腐败的事中检查。因此，在纪检监察工作不断贴近业务的实践中，要加强与稽核审计工作的紧密配合，特别是在专项检查和案件查防中，往往需要两部门联合进行调查。

　　完善外部金融监管体制，提高金融监管效率。

　　遏止金融腐败，需要首先完善金融监管体制，加强对金融监管部门的监管，防范腐败行为的发生。这样才能寄希望于金融监管部门对金融机构腐败的遏止。

　　在金融监管内部，应强化市场机能，减少行政审批，实行政务公开，完善工资收入制度，建立激励约束机制。

　　防范金融监管中的腐败行为，最有效的办法之一是强化市场机能，减少行政性审批，从而减少腐败行为发生的可能性。根据许多发达国家的经验，凡是市场能够解决的问题，政府就应当少管，交给市场去解决。只有那些市场解决不了的问题，才需要发挥政府的作用，以弥补“市场缺陷”。同时，应当实行政务公开制度，尽可能地增强金融政策尤其是决策过程的透明度，以便使市场人士能够对金融监管者进行有效监督。

　　需要加大金融监管官员工资收入制度的透明度。实行收入财产公示制度，辅之以纳税申报、遗产税、赠与税等项措施，并注意发挥新闻媒体和社会公众的监督作用，使金融监管官员的“高薪”制度，既能够成为“养廉”的激励机制，也能够成为“防腐”的约束机制。同时，对于监管人员的流动管理也要有适当的约束，要在监管系统内定期实施对监管人员的地域轮换。跳槽的监管人员不能在本监管区域内的金融机构工作，以防止金融监管部门与金融机构之间关系网的形成，避免金融监管中的腐败行为。

　　全面强化金融监管，还要加强对金融监管部门的监管力度，提高金融监管效率，健全确保金融业稳健经营的市场环境和公平竞争的机制。

　　要进一步加强银行有效监管体系的建设，大力推动银行业立法建设，加快金融业财务会计制度改革，建立银行业持续监管指标体系，逐步缩小我国金融监管观念、标准、手段与国际金融监管的差距，建立金融腐败预防系统，全方位预防金融腐败。从体制、机制和制度上建立金融腐败预防系统。

　　一是建立金融系统领导控制监督网络，对金融系统领导成员进行全面的监督。可从其财产、收入、亲属、活动等的正常与异常变动中做出分析判断和追踪，特别是要对其亲朋经商活动和其他大户贷款企业领导的交往情况进行重点监督。同时，强化责任永久追究制，金融领导干部退职、离职和辞职后感到可疑的，可以随时审计、复审，查出问题，不论其离开工作岗位有多长时间，也不论其走到了多远的地方，都要追究责任。

　　二是建立员工个人档案制度。加强对职工个人表现的动态管理，要将职工的平时表现和习性好恶等个人信息建立档案，定期登录，随时进行分析，发现有参与黄、赌、毒活动的人员，要立即清除出金融队伍，不允许再从事金融业务；对表现有异常的人员，要密切关注，加强制约，必要时采取果断措施。

　　三是建立全方位的金融腐败预防体系，在防范手段方面，要实行群体预防、专业预防和技术预防；在防范策略方面，要根据实际情况加强一般预防、重点预防和特别预防。